وحدة السياسة الإستراتيجية الوطنية في المجال البترولي

موجز محاضرة الدكتور مهدي الحافظ بدعوة من القائمة العراقية بتاريخ 1 / 5 / 2007 في نادي العلوية

ملاحظات وأفكار أساسية
بشأن قانون النفط والغاز

وحدة السياسة الإستراتيجية الوطنية
في المجال البترولي
د. مهدي الحافظ

المقدمة
1. من مزايا الثروة النفطية في العراق وفرتها الهائلة:
115 مليار برميل احتياطي ثابت،
215 مليار برميل احتياطي محتمل
كما أن كلفة الاكتشاف والتطوير هي الأوطأ في العالم، فكلفة الاكتشاف أقل من سنت للبرميل الواحد وكلفة التطوير 1-2 دولار للبرميل الواحد
2. مشروع القانون لم يعلن رسميا” بعد ولم يقدم الى مجلس النواب حتى اللحظة، لذا فأن المناقشة تدور حول النص المتوفر والصادر عن وزارة النفط بصورة غير رسمية.
3. والحال كذلك بالنسبة لمشاريع القوانين الأخرى الواجب النظر فيها الى جانب هذا القانون والمتعلقة ب “توزيع الموارد النفطية” و “شركة النفط الوطنية” و”وزارة النفط”، بالإضافة الى “نموذج العقود”.
4. هنالك من يشكك بالحاجة لإصدار قانون للنفط والغاز , أو يدعو إلى تأجيله بسبب الظروف السائدة والاختلاف بوجهات النظر حول قضايا الساعة. وازاءهذا الادعاء أو التساؤل ،يمكن التنويه برأي مختلف اخر بنعم لسبب مهم وواضح، اذ لابد من وضع اطار مؤسسي قانوني واداري لادارة العمليات النفطية، واستثمار هذا الخزين الكبير من الاحتياطيات الكامنة وفق رؤية استراتيجية وهادفة لتحقيق أقصى المنافع للشعب العراقي. كما أن ثمة ضرورة عاجلة للتنسيق بين السلطات الاتحادية والاقليمية والمحافظات على أسس واضحة ومقننة تفاديا” لأي ارتباكات وتداخلات في الصلاحيات بين هذه الجهات المختلفة. ثم توجد حاجة ملحة لصياغة نظام وقواعد واضحة لأشكال الاستثمار الأجنبي في هذا القطاع من خلال معايير وشروط واضحة للتعاقد مع الشركات الأجنبية،من شأنها ان تصون المصالح الوطنية.
5. من هنا لايمكن تقبل أو تفهم الدعوة الى تأجيل النظر بقانون النفط والغاز، لأسباب تتعلق بمشروعية العملية السياسية والوجود الأجنبي ، فمهما يكون الاختلاف في وجهات النظربشأن هذين الامرين و حول قضايا التطور السياسي في العراق بوجه عام، فالمصلحة الوطنية تقتضي أن لا يرتهن المستقبل الاقتصادي للبلاد وعصبه الأساسي الخزين النفطي الهائل بالتسويات السياسية حول هذه المشكلة أو تلك من مشاكل التطور السياسي الراهن ومن غير اكتراث لعامل الزمن.
فالزمن قوة موضوعية غاشمة، لا يمكن إلغائها أو صد مفاعيلها في التطور التاريخي، ويجب أن يحسب له حساب، فالفرص ليست متاحة ومضمونة دائما” للتنمية الاقتصادية والاجتماعية وجني المنافع من هذه الثروة واستثمارها، فما أحوج العراقيون أن يأخذوا العبرة اللازمة من التجربة التاريخية الماضية التي تبددت خلالها أكبر الفرص وأثمنها وحرمت البلاد من امكانات تطوير الاقتصاد الوطني وإنهاضه واللحاق بالركب العالمي ولاسيما في هذا المجال الحيوي والثمين ( القطاع البترولي ) .
والخلاصة، ان البلد بحاجة لاستحداث اطر مؤسسية حديثة ناظمة لاستثمار الخزين النفطي بعيدة عن الارتجال والتعسف والعبث بمصالح الشعب، وهي تتجسد بصياغة وتشريع قانون سليم ومستجيب لمتطلبات تطوير هذه الثروة والافادة من الفرص المتاحة عالميا” من غير الاخلال بمباديء السيادة الوطنية والمصالح العليا للشعب.



الاطار الاستراتيجي للقانون المنشود
يتضمن مشروع القانون مبدأين أساسين يشكلان الاطار الاستراتيجي الصحيح لاستثمار الثروة الهيدروكربونية (النفط والغاز) لمصلحة الشعب العراقي بكامله وهما:
1. تأكيد الملكية المشتركة للشعب بأسره في الأقاليم والمحافظات للنفط والغاز(المادة 111 من الدستور ).
2. تأكيد مبدأ توزيع العائدات النفطية بصورة عادلة بين الأجزاء المختلفة للبلاد وفق حجم السكان ومعيار آخر يتعلق بتعويض المناطق التي عانت من الحرمان والسياسات الجائرة في الماضي(المادة 112 – اولاً – من الدستور ).
هنا يتعين ابداء ملاحظة جوهرية حول معايير التوزيع، اذ بات من المرجح لدى الكثير من الخبراء والمؤسسات الدولية اعتماد مؤشر الحرمان بالدرجة الاولى. أي مجموعة المؤشرات التي تعكس مستوى التطور الاقتصادي والحالة الاجتماعية للسكان في المناطق المختلفة، كنسبة الفقر والبطالة ومستوى الخدمات الأساسية والتعليمية والصحية، أي مؤشرات مستوى المعيشة. وعليه يتوجب أن يؤخذ عامل الحرمان بكامل الاعتبار الى جانب عامل حجم السكان.
3. بالإضافة إلى هذين المبدأين ( الملكية المشتركة للبترول والتوزيع العادل)، هنالك مبدأ ثالث ورد في الدستور ويؤكد على اعتماد إستراتيجية إنمائية وطنية شاملة. (المادة 112 – ثانياً- من الدستور )وكذلك( المادة 110 من الدستور ) وهي ترتكز بدون شك على عوائد الصناعة النفطية لتمويل مشاريعها وبرامجها في مجموع البلاد الأمر الذي يفرض النظر بامعان بكيفية وأسس توزيع الموارد النفطية، عند مناقشة مشروع القانون المرتقب بشأن هذه القضية وهي مسألة اخرى ، تثير العديد من الاسئلة والتساؤلات.


وحدة السياسة الإستراتيجية
ان مبدأي الملكية المشتركة والتوزيع العادل للعائدات النفطية، بالإضافة إلى متطلبات التنمية الوطنية تطرح بقوة مهمة التشديد على وحدة السياسة الإستراتجية الوطنية في جميع المجالات المتعلقة باستثمار الثروة البترولية. وتتجسد هذه في الصياغة الاتحادية او المركزية للسياسات والاولويات والبرامج ضمن اطار وطني شامل يأخذ بنظر الاعتبار خصوصيات المناطق. ويترتب على ذلك القيام بتحديد سليم لصلاحيات الهيئات المختلفة ذات الشأن، ولاسيما المجلس الاتحادي للنفط والغاز ووزارة النفط وشركة النفط الوطنية والهيئات الاقليمية.
غير ان مشروع القانون يتضمن تداخلا في الصلاحيات مما يستوجب المعالجة. فالمجلس الاتحادي ينبغي أن يكون الجهة ذات الصلاحية العليا في إقرار السياسات والخطط النفطية وابرام العقود، أي أنها الأداة الاستراتيجية المشتركة المستندة الى سلطة مجلس الوزراء الاتحادي. أما وزارة النفط فهي المعنية بالدرجة الأولى بتحضير واقتراح السياسات والخطط ومراقبة ادارة وتشغيل الفعاليات البترولية، وبذلك يكون الخط الفاصل بين المجلس والوزارة هو أن الأول صاحب السلطة في اقرار السياسات والخطط البترولية، في حين تتولى الوزارة تحضير كل ما يتعلق بالسياسات والبرامج والدراسات. وينبع من ذلك التحذير من خلق هيئات ومكاتب اضافية تابعة للمجلس طالما أن المجلس تنحصر صلاحيته بالنظر في المقترحات والمشاريع المقدمة من الوزارة، كما أن لديه مكتب المستشارين المستقلين للافادة منه للحصول على أية مشورة فنية.

صناعة القرار واقرار العقود مع الشركات الأجنبية
من مستلزمات وحدة السياسة الإستراتيجية الوطنية تعزيز مركزية القرار في القضايا الرئيسية ذات الصلة بابرام العقود مع الشركات الأجنبية وتعزيز القدرة التفاوضية للدولة ككل. يلاحظ ثمة مبالغة في الخصوصيات الاقليمية والمحلية مما يضعف القرار الاستراتيجي المشترك، حيث يتاح للهيئات الاقليمية والمحافظات المنتجة حرية التفاوض وإقرار العقود بصورة أولية. فالتوقيع الأولي على العقود يضعف القدرة التفاوضية للبلد ويفتح الطريق لشتى أنواع التأثيرات الخارجية ويربك عملية صنع القرار. والمنهج الأسلم هو حصر عملية التفاوض النهائي واقرار العقود بالمجلس الاتحادي. اذ أن ذلك يوفر الضمانات المطلوب لوحدة السياسة الاستراتيجية في توجيه الاستثمار وادارة العمليات البترولية بصورة متناسقة.

فاعلية المجلس الاتحادي

وتبرز في المقدمة ، الاهمية البالغة لتأمين فاعلية جدية وأداء كفوء وسريع للمجلس الاتحادي للنفط والغاز، بوصفه الأداة الاتحادية الأهم بيد مجلس الوزراء لقيادة القطاع البترولي. ولكن هنالك نقاط ضعف يمكن رصدها في المشروع وينبغي معالجتها:
1. التركيب المقترح للمجلس يحمل طابعا” واسعا” وفضفاضا” مما يضعف فاعليته، ويستدعي تقليص عضوية المجلس الى عدد مناسب يعبر عن الحاجة الحقيقة،لتمكينه من النهوض بوظائفه. ويقترح بعض الخبراء أن يكون العدد (9).
2. إلغاء قاعدة اتخاذ القرارات في المجلس بأغلبية الثلثين كما جاء في مشروع القانون(المادة 5 – ت / احد عشر )، ففي الظروف الراهنة المثقلة بصراع المصالح وبمظاهر التحيز الإقليمي والطائفي والمناطقي يشكل هذا المبدأ قيدا” على خيارات وحرية المجلس وسير عمله بصورة فعالة ومثمرة.
3. ينبغي إلغاء عبارة “تمثيل المكونات الأساسية للشعب العراقي” الواردة في مشروع القانون (المادة 5 – ت /6)، إذ أنها تتعارض والمنهج الموضوعي والوطني المجرد المنشود لعمل المجلس وفق المعايير الفنية والمهنية والاعتبارات العامة المشتركة، فلاينبغي أن يمتد شبح المحاصصة الحزبية أو الطائفية الى قوام المجلس ويشل سلامة حركته وتوجهاته.

مكتب المستشارين المستقلين
يتضمن القانون استحداث هذه الهيئة . وهي أداة فنية مهمة لتعزيز عملية صنع القرار بشكل نافع. غير أن مشروع القانون يشترط أن يكون اختيار(المستشارين المستقلين ) من قبل المجلس الاتحادي بالإجماع وهذا عائق لامبرر له، ويتيح المجال للتعجيز والتعطيل في اتخاذ القرارات، فضلا عن صعوبة الحصول على مشورة صادقة نزيهة. وقد يلحق ذلك ضرراً بسلامة الاختيار. والأصح أن يجري تشكيل هذا المكتب بقرار من مجلس النواب وان تقتصرعضويته على خبراء عراقيين وتلغى فقرة اشتراط القرار بالاجماع من جانب المجلس الاتحادي في تشكيل هذا المكتب (المادة 5 –ت/سادسا) اما اذا ابرزت الحاجة للاستفادة من الخبرة الاجنبية فيمكن ان يتم ذلك عن طريق تعاقد استشاري محدد مع افراد او شركات.

أشكال الاستثمار
أن مشروع القانون يتميز بالتأكيد على الاستثمار الوطني وذلك بأعادة تأسيس شركة النفط الوطنية وتمكينها بالتصرف بحوالي 80-90% من الاحتياطي الثابت البالغ 115 مليار برميل الذي تحتويه الحقول المنتجة والمكتشفة ( وغير المنتجة ) والبالغ عددها(52 ) حقلا في اطار الملحقين لمشروع القانون الملحق رقم ( 1 ) للحقول المنتجة وعددها ( 27 ) وملحق لرقم ( 2 ) وعددها ( 25 ) حقلا غير منتج ، (الملحقان (1) و(2)). بالاضافة الى ذلك يعطي مشروع القانون الحق لشركة النفط الوطنية أن تدخل مستثمرا” أو شريكا” تجاريا” على أسس تنافسية في استثمار الحقول المكتشفة الأخرى والرقع الاستكشافية(Exploration Blocks) الحاوية على الاحتياطي المحتمل (الملحقان (3) و (4))، وذلك وفق التوزيع الحاصل في الملاحق الأربعة المرفقة بمشروع القانون . كما ينيط القانون بشركة النفط الوطنية مهمات ادارة وتشغيل أنابيب النفط والغاز الرئيسية ومرافيء التصدير لمدة سنتين الى حين اصدار نظام جديد لإدارتهما.
ويقدر الخبراء أن الاستثمار في الحقول المنتجة الحالية يمكن أن يؤمن انتاج (8- 10) مليون برميل في اليوم لمدة عشرة سنوات قادمة، وربما أكثر من ذلك. كما تستطيع شركة النفط الوطنية الاستعانة بعقود خدمة أو إدارة إن اقتضت الحاجة لتأهيل وتعزيز الإنتاج كما جاء في مشروع القانون.
أما بالنسبة للاستثمار الأجنبي فيحمل مشروع القانون مرونة ملحوظة إزاء إمكانية التعاقد مع الشركات الأجنبية بل يدعو” لبذل الجهود الحثيثة من أجل ضمان التطوير العاجل والفعال للحقول المكتشفة غير المطورة كليا أو جزئيا عند تاريخ صدور هذا القانون” كما جاء في (المادة رقم ث – 8) . ويؤكد على الالتزام بالصيغ التعاقدية والتعليمات الصادرة عن المجلس الاتحادي للنفط والغاز كما يشترط توفر مجموعة من الشروط والمعايير تكفل السيطرة الوطنية على الثروة وتحقيق أقصى عائد، فضلا” عن تعزيز المحتوى المحلي الذي يشمل استخدام الأيدي العاملة والخدمات والمشتريات العراقية واشراك القطاع الخاص العراقي في تنفيذ بعض الفعاليات.
والواقع أن معايير العقود النموذجية الواردة في مشروع القانون هي الاخرى ذات اهمية كبيرة بالنسبة لحماية المصالح الوطنية،والتوصل الى افضل العقود المحققة لاقصى عائد اقتصادي ومالي للبلاد. وتتنوع هذه العقود وتشمل عقود الخدمة والادارة والتطوير والانتاج والمجازفة.
ان مناقشة الحاجة لعقود الاستثمار الأجنبي تستدعي الاهتداء بمجموعة من المعايير والمؤشرات توخيا” لاتخاذ الموقف الصحيح والقرار الصائب إزاء هذه المسألة الحساسة:
1. سعة المهمات التي أنيطت بشركة النفط الوطنية بما في ذلك حصر حوالي 80-90% من الاحتياطي الثابت في نطاق عملها.
2. الحجم الكبير للاحتياطي المتبقي الثابت والمحتمل اكتشافه والذي يفوق 200 مليار برميل
3. مدى قدرة الأجهزة الوطنية على استيعاب الاستثمار المنشود من حيث نسبة التنفيذ والكفاءة والسرعة والطاقة الاستيعابية , بعد ما تعرضت له الكوادر النفطية المجربة من استنزاف واسع وجدي خلال الفترة الماضية وجرى التفريط بالكثير منها .
4. تبني معايير صحيحة لحماية المصلحة الوطنية في اطار التعاقد (نموذج العقد) مع الجهات الأجنبية وما له من مميزات من حيث اقتناء التكنولوجيا الحديثة والتمويل والادارة الفعالة وتطوير الموارد البشرية ( التدريب والتأهيل ) .
5. ينبغي التأكيد على أن صياغة السياسات والبرامج المتعلقة بالعقود الأجنبية ينبغي ان يكون محكوماً بمتطلبات الإستراتيجية الوطنية العامة. وفي هذا السياق يلاحظ أن مشروع القانون يكفل حرية الاختيار مابين الاستثمار الوطني والأجنبي خارج ما هو مخصص من حقول لشركة النفط الوطنية. ويجدر التنويه بوجود “رأي راجح” يؤكد على اعطاء الأولوية لتطوير الحقول الحالية، نظرا” لما توفره من تطمين على مستوى الانتاج والحاجة الآنية. ويعتبر مشاريع التنقيب ذات أولوية ثانوية ويجب ان تدخل في إطار التعاقدات مع الشركات الأجنبية . ولذلك يجري التشديد على عدم التسرع بمنح التراخيص بصورة واسعة ومرتجلة تفاديا” لأي شبهات واتهامات لصالح أطراف أجنبية. لذا يقترح إناطة الموافقة على عقود التنقيب والانتاج مع الشركات الأجنبية بمجلس النواب ضمن سقف معين يتعدى قيمة 600 مليون دولار للعقد كما يرى عدد من الخبراء.

النفط والتنمية الوطنية
· لا خلاف على أن عوائد النفط تشكل المصدر الأساسي لتمويل برامج التنمية الوطنية الشاملة سواء كان ذلك في إطار البرنامج الاستثماري للموازنة الاتحادية أو إستراتيجية التنمية الوطنية والالتزامات المثبتة في “العهد الدولي” المقرر إعلانه قريباً.
· في ضوء ذلك نتطلع أن يصاغ قانون “توزيع الموارد النفطية” وفق هذه الرؤية الوطنية الشاملة للتنمية ومتطلباتها ويؤخذ بنظر الاعتبار توزيع المشاريع على أجزاء البلاد حسب معايير الحرمان والفقر ومستوى المعيشة وحجم السكان , أي التركيز على مفهوم التوزيع العادل للمنافع والثمار الناجمة عن اعتماد وتنفيذ إستراتيجية التنمية الوطنية. وليس التعامل مع هذه المسألة، وكأنها توزيع مالي للموارد بين السلطات الاتحادية والاقليمية والمحافظات . الأمر الذي يستدعي وضع صيغة دقيقة لمفهوم التوزيع العادل للموارد في مشروع القانون المرتقب.
وأخيرا”، بالإضافة الى هذه الأفكار والمقترحات الأساسية ذات الطابع الاستراتيجي الوطني، يوجد عدد غير قليل من الملاحظات بشأن مواد مشروع القانون من حيث دقة وسلامة الصياغة، الأمر الذي يتطلب المراجعة والتعديل.